Wie die Einführung des südafrikanischen Plans für erneuerbare Energien die Gemeinden scheitert

Südafrikas übermäßige Abhängigkeit von Kohlekraftwerken macht das Land zu einem der größten CO2-Emittenten der Welt und fügt der Gesundheit seiner Bürger großen Schaden zu. Seit 2007 hat das Land auch Mühe, eine stabile Energieversorgung aufrechtzuerhalten. Stromausfälle sind mittlerweile ein fester Bestandteil des südafrikanischen Lebens.

Eine entwicklungspolitische Priorität ist daher der Übergang von einer stark zentralisierten Energieerzeugung, die von abnehmenden Vorräten an fossilen Brennstoffen abhängt, hin zu einer dezentralen Erzeugung erneuerbarer, sauberer Energie.

Vor zehn Jahren hat die Regierung ein Programm auf den Weg gebracht, das den Bezug von erneuerbarer Energie von Unternehmen ermöglichen soll, die vom Strommonopol des Landes unabhängig sind. Bekannt als das Beschaffungsprogramm für unabhängige Stromproduzenten aus erneuerbaren Energien, war es in mancher Hinsicht bemerkenswert erfolgreich. Es hat über 200 Milliarden R (über 13 Milliarden US-Dollar) an privatem Kapital für den Bau und Betrieb von 77 Solar- und Windkraftanlagen angezogen. Außerdem wurde das angespannte nationale Stromnetz des Landes um rund 5.000 Megawatt an Erzeugungskapazität erweitert.

Aber spornt diese Investition den einfachen Menschen in den oft verarmten Gemeinden rund um die neuen Einrichtungen einen Wandel an? Die Planer des Programms erkannten, dass es beim Übergang des Landes zu einer saubereren, grüneren Wirtschaft wichtig wäre sicherzustellen, dass die Gemeinschaften nicht zurückgelassen werden. Unternehmen, die sich bewerben, mussten daher eine Reihe von Kriterien für die wirtschaftliche Entwicklung erfüllen. Diese „Scorecard für die wirtschaftliche Entwicklung“ berücksichtigte neben den technischen und finanziellen Aspekten der geplanten Energieerzeugung 30% der Bewertung der Angebote von Unternehmen, unabhängige Stromerzeuger (IPPs) zu werden.

Erfolgreiche Bieter erhielten einen 20-Jahres-Vertrag zur Stromlieferung an den staatlichen Energieversorger Eskom und werden auf die Einhaltung ihrer wirtschaftlichen Entwicklungspläne überwacht. Dazu gehören Vorschläge zur Schaffung von Arbeitsplätzen, lokalen Inhalten und zur Ausgabe von mindestens einem Prozentsatz der Einnahmen für Initiativen zur sozioökonomischen Entwicklung.

Unsere jüngste Studie des unabhängigen Forschungshauses Intellidex untersuchte ein umstrittenes – aber auch potenziell transformatives – Element der Scorecard für die wirtschaftliche Entwicklung. Dies bedeutete, dass Gemeinden, die neue Projekte umgeben, einen Anteil von mindestens 2,5% haben mussten, mit einem Ziel von 5%.

In den meisten Fällen richten IPPs Community Trusts ein, um diese Anforderung zu erfüllen. Im Durchschnitt besitzen diese Trusts 9 bis 12 % der Anteile an ihren verbundenen Projekten. Für die Trusts, die während der ersten vier Bieterrunden des Programms gegründet wurden, belaufen sich die prognostizierten Dividendenflüsse aus diesen Beteiligungen über die 20-jährige Vertragslaufzeit der neuen Kraftwerke auf rund 27 Mrd. Daher besteht für die Community Trusts ein erhebliches Potenzial, die finanzielle Lage der Gemeinden zu verbessern und ihrerseits zur lokalen Gemeindeentwicklung beizutragen.

Wir haben jedoch festgestellt, dass das meiste dieses Potenzials aufgrund einer Vielzahl von kontextuellen und institutionellen Faktoren nicht genutzt wird. Diese behindern bestenfalls die Wirksamkeit der Trusts. Im schlimmsten Fall lähmen sie sie jahrelang.

Fähigkeiten und Ressourcen

Die Scorecard für die wirtschaftliche Entwicklung des Programms für die Beschaffung von erneuerbaren Energien für unabhängige Stromproduzenten legt quantitative Ziele fest. Ein Beispiel wäre die Forderung von X-Rand für sozioökonomische Entwicklungsinitiativen oder die Bereitstellung von 5 % Eigenkapital für einen Community Trust.

Für viele IPP ist die Einhaltung dieser Ziele der einzige Maßstab für den Erfolg ihrer wirtschaftlichen Entwicklungsarbeit. Sie erkennen nicht das Potenzial der Trusts, Vehikel für gesellschaftlichen Wandel zu werden. Diese „Compliance“-Mentalität konzentriert sich auf Inputs und Ausgaben und nicht auf die Entwicklung, die die Ausgaben tatsächlich ermöglichen. Es ermutigt Planer, den Weg des geringsten Widerstands zu gehen, anstatt Anstrengungen zu unternehmen, um sicherzustellen, dass die Trusts erfolgreich eingerichtet werden.

In der Gründungsphase von Trusts sollten sich beispielsweise Unternehmensmitarbeiter, die mit der Entwicklung von Trusts betraut sind, mit den Communities austauschen, um ihre Bedürfnisse und Stärken zu ermitteln und um praktikable und vertrauenswürdige potenzielle Partner zu finden. Aber unsere Studie ergab, dass dies oft nicht getan wird. Dies liegt zum Teil daran, dass die Mitarbeiter von IPPs – typischerweise Ingenieure und Buchhalter – in der Regel nicht über die Fähigkeiten und Erfahrungen für Gemeindeentwicklung und beratende Arbeit verfügen.

Auch die Auswahl des Treuhänders kann schwierig sein. Unsere Recherche ergab eine Vielzahl von Regeln im gesamten Programm. Einige Trusts halten offene Wahlen ab, bei denen jeder in der Gemeinschaft kandidieren kann. Dies kann zu Situationen führen, in denen Wahlprozesse von politischen Parteien missbraucht werden, deren Beauftragte versuchen, das Vertrauen zu nutzen, um politische Schirmherrschaft auf Kosten der breiteren Gemeinschaft auszuüben.

In anderen Fällen können offene Wahlen bedeuten, dass Personen gewählt werden, die nicht über die Fähigkeiten verfügen, ein wirksamer Treuhänder zu sein. Als Ergebnis wird wenig, wenn überhaupt, Arbeit geleistet.

Diese Fallstricke werden in Trusts vermieden, in denen „unabhängige“, professionelle Treuhänder von außerhalb der Gemeinschaft ernannt und nicht gewählt werden. Dies birgt jedoch das Risiko, dass Treuhänder – von denen einige noch nie einen Fuß in die Gemeinschaften gesetzt haben, denen sie dienen – von den Begünstigten des Trusts als illegitim wahrgenommen werden.

Finanzierung

Die Beteiligung von Trusts an erneuerbaren Energieprojekten wird fast immer durch Fremdkapital finanziert. Die Bedingungen dieser Darlehen sind äußerst belastend. Selbst für Kredite von Entwicklungsfinanzierungsinstituten – deren Auftrag es ist, die Entwicklung des Landes zu unterstützen – können die jährlichen Zinssätze leicht 15 % überschreiten.

Das Ergebnis ist, dass Trusts viele Jahre damit verbringen, Schulden abzubezahlen, bevor sie sinnvolle Arbeit leisten können. Viele 2011 gegründete Trusts erreichen erst jetzt ihre endgültigen Kreditrückzahlungen. Und ihre zugehörigen Projekte der Runde 1 profitierten von Einheitstarifen, die fast dreimal so hoch waren wie die der Projekte der vierten Runde. (Die Ausschreibung, ein IPP zu werden, ist wettbewerbsfähiger geworden, was sich im Laufe der Zeit in immer niedrigeren Durchschnittspreisen für den an Eskom verkauften Strom widerspiegelt.)

Bei neu gegründeten Trusts wird es daher noch länger dauern, Kredite zurückzuzahlen.

Diese langen Ruhephasen führen dazu, dass Treuhänder demotiviert und Gemeinschaften apathisch werden.

Diese Apathie wird durch zwei äußere Faktoren verstärkt. Erstens ist die Schaffung von Arbeitsplätzen durch die IPP selten so umfangreich wie von den Gemeinden erwartet. Zweitens versorgen die Projekte die Städte rund um die neuen Anlagen nicht mit Strom. IPPs müssen Strom direkt in das nationale Netz einspeisen. In jeder Gemeinde, die ich besucht habe, ist dies eine der größten Enttäuschungen: Die langjährige Energieunsicherheit wird durch das Vorhandensein eines Projekts nicht beeinträchtigt.

Erneuerbare Energien gelten heute nur noch als Wunschtraum.

Fazit

Die Trusts des Programms zur Beschaffung unabhängiger Stromproduzenten für erneuerbare Energien sind eine der fortschrittlichsten politischen Interventionen in Südafrikas demokratischer Ära. Sie haben das Potenzial, sinnvoll Vermögenswerte für Gemeinschaften aufzubauen, die anhaltende Enteignung und Unterentwicklung erfahren haben.

In Südafrikas Energiewende könnte dies ein wegweisendes Modell für gemeinsames Wachstum mit weit gestreuten Vorteilen darstellen. Es erfüllt auch das „breite“ Ziel der Politik zur Stärkung der Schwarzen in Südafrika, anstatt nur gut vernetzten Personen zu helfen.

Die meisten Trusts sind derzeit inaktiv oder dysfunktional. Dennoch gibt es klare Fälle, in denen sie gut funktionieren – wo fähige Treuhänder mit den IPPs zusammenarbeiten, um Strukturen zu entwickeln, die den einfachen Menschen helfen, ihre eigene Entwicklung in die Hand zu nehmen.

Um sicherzustellen, dass alle Trusts in dieser Weise arbeiten können, müssen Entwicklungsfinanzierungsinstitutionen und andere staatliche Einrichtungen wie das IPP-Büro, das das Programm koordiniert, Folgendes tun:

  • Entwickeln Sie Richtlinien für IPPs zur Einrichtung von Trusts und zur Zusammenarbeit mit Communities.

  • Entwickeln Sie Richtlinien für Treuhänderauswahl- und Wahlprozesse.

  • Einrichtung von Qualifizierungsprogrammen für Treuhänder in den Bereichen Projektmanagement, Überwachung und Evaluierung sowie Finanzplanung.

  • Verbessern Sie die Bedingungen von Darlehen für gemeinschaftliche Beteiligungen.

Dies sind leicht erreichbare Lösungen. Sie erfordern lediglich politischen Willen.

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