Viele IWF-Programme werden nie abgeschlossen – weil sie nicht durchführbar sind

Der Internationale Währungsfonds (IWF) vergibt Kredite an Länder in wirtschaftlichen Schwierigkeiten. Im Gegenzug müssen die Länder ein Programm schmerzhafter politischer Reformen umsetzen. Länder schließen diese Programme selten ab.

Wir haben uns auf den Weg gemacht, um herauszufinden, warum.

IWF-Programme dauern in der Regel ein bis drei Jahre. Die Länder müssen in regelmäßigen Überprüfungen – in der Regel alle drei bis sechs Monate – die politischen Bedingungen erfüllen, um Zugang zu Finanzierungstranchen zu erhalten. Werden sie nicht umgesetzt, wird das Programm unterbrochen.

Von 763 Programmen zwischen 1980 und 2015 wurden 512 unterbrochen, davon 291 nicht wieder aufgenommen – wie unsere Daten aus der IWF-Monitordatenbank zeigen. Dies ist eine sehr hohe Fehlerquote, da der IWF jedes Abkommen auf der Grundlage abschließt, dass es seinen Abschluss wünscht.

Wir argumentieren, dass Reformprogramme absichtlich nicht umsetzbar sind. Wir zeigen, dass sie einfach zu viele politische Bedingungen mit sich bringen. Selbst reformorientierte Regierungen haben Mühe, sie umzusetzen.

Unser Research untersuchte auch die Reaktionen der Finanzmärkte auf Programmunterbrechungen. Der Hof stellte fest, dass ein Scheitern von Programmen schwerwiegende Auswirkungen auf die wirtschaftliche Entwicklung hat. Ein Scheitern sendet ein negatives Signal an die Märkte und führt dazu, dass sie das Vertrauen in die Fähigkeit der Regierungen verlieren, die Wirtschaft zu stabilisieren und Reformen durchzuführen. Das Ergebnis ist sehr oft ein Anstieg der Inflation und eine Zunahme der Kapitalflucht, die den Ländern dringend benötigtes Kapital für Investitionen in öffentliche Güter und Dienstleistungen entzieht.

Hinter der Ausfallrate

Einige Wissenschaftler haben die Misserfolgsrate auf einen Mangel an Motivation durch die Kreditaufnahme von Regierungen zurückgeführt. Angesichts des Drucks von Interessengruppen wie Gewerkschaften und Unternehmensgruppen weichen Regierungen oft von früheren Verpflichtungen ab.

Darüber hinaus haben Wissenschaftler herausgefunden, dass Länder, die mit mächtigen Gebern wie den USA befreundet sind, auch häufiger scheitern. Sie erhalten eine günstige Behandlung, beispielsweise erhalten sie viel schneller wieder Zugang zu IWF-Krediten als andere Länder, was zu einem Moral-Hazard-Problem führt. Mit anderen Worten: Ermutigung zu schlechtem Verhalten.

Unser Papier geht neue Wege, indem es versucht zu verstehen, warum so viele Programme scheitern, indem wir ihr tatsächliches Design betrachten.

Wir haben uns angeschaut, ob die Programme selbst tatsächlich nicht umsetzbar sind. Zu diesem Zweck haben wir zwischen 1980 und 2015 detaillierte Compliance-Daten für alle 763 IWF-Programme gesammelt. Unser Ziel war es zu testen, ob die Anzahl der Bedingungen im Zusammenhang mit Programmunterbrechungen stand.

Wir haben festgestellt, dass jede zusätzliche Bedingung die Wahrscheinlichkeit einer Programmunterbrechung um mindestens 1,1 % erhöht – ein moderater Effekt bei einer durchschnittlichen Ausfallrate von 58,6 %, aber Programme umfassen normalerweise 22 solcher Bedingungen, was die Ausfallwahrscheinlichkeit entsprechend erhöht.

Die Bedingungen zur Privatisierung staatseigener Unternehmen, zur Liberalisierung der Preise und zur Sanierung des öffentlichen Sektors waren besonders anfällig für Misserfolge bei der Umsetzung. Dies liegt daran, dass diese Bedingungen innerstaatliche Opposition mobilisieren, die die Programmdurchführung vereiteln kann.

Unsere Untersuchung schloss auch aus, dass das Scheitern der Umsetzung durch das Auftreten einer Finanzkrise, makroökonomische Instabilität, innerstaatliche Opposition gegen politische Reformen oder geopolitische Faktoren verursacht wurde.

Unsere Erklärung für unsere Ergebnisse war, dass überambitionierte Programmkonzepte das Ergebnis organisationsinterner Verhandlungen innerhalb der IWF-Bürokratie waren. Während eine Gebietsabteilung innerhalb des IWF das ursprüngliche Reformprogramm entwarf, nutzten die Fachabteilungen ihre Änderungsbefugnis, um politische Bedingungen aufzunehmen, die ihnen wichtig waren, ohne die örtlichen Gegebenheiten angemessen zu berücksichtigen, was zu überambitionierten Programmen führte.

Wir sind nicht die ersten, die solche Bedenken hinsichtlich der Komplexität der IWF-Programme äußern. Das fondseigene unabhängige Evaluierungsbüro stellte in Bezug auf das Programm der Philippinen von 1994 fest:

Der IWF drängte gleichzeitig auf Reformen des Ölpreissystems und der Steuerpolitik, die jeweils die Zustimmung des Kongresses erforderten … Nach Ansicht einiger Mitarbeiter war dies möglicherweise zu ehrgeizig und überstieg die Kapazität des politischen Systems, mehrere große Reformen zu verdauen die selbe Zeit.

Die Abhängigkeitsfalle

Unser Research untersuchte auch die Reaktionen der Finanzmärkte auf Programmunterbrechungen. Anhand von Jahresdaten für alle Entwicklungsländer stellten wir fest, dass Investoren ein Land niedriger bewerten, wenn es eine dauerhafte Unterbrechung eines IWF-Programms hatte. Monatliche Daten aus 30 Schwellenländern zeigten, dass eine dauerhafte Unterbrechung die Kreditkosten der Regierungen um etwa 3 % erhöhte.

Programmunterbrechungen führen zu negativen Reaktionen der Finanzmärkte. Wenn Investoren das Vertrauen in die Fähigkeit eines Landes verlieren, marktliberalisierende Reformen durchzuführen, verlangen sie höhere Zinsen für ihre Kredite.

Kreditnehmerländer, die IWF-Programme nicht umgesetzt haben, sahen sich daher dem Risiko volatilerer Kapitalflüsse und höherer Refinanzierungskosten ausgesetzt. Letztendlich machten höhere Finanzierungskosten sie noch stärker vom Fonds abhängig und stürzten sie in einen Abhängigkeitskreislauf.

Was tun dagegen

Unsere Ergebnisse haben wichtige Implikationen für Compliance-Theorien sowie für die Politikgestaltung in internationalen Organisationen.

Angesichts der nachteiligen Auswirkungen von Programmunterbrechungen des IWF für Entwicklungsländer ist es verwunderlich, dass die Reform der IWF-Konditionalität hinterherhinkt.

Der IWF hat oft schwache Kapazitäten und mangelnden „politischen Willen“ für die schlechte Umsetzung verantwortlich gemacht. Diese vorherrschende Ansicht wurde von Horst Köhler, einem ehemaligen IWF-Geschäftsführer, in Frage gestellt, der eine „Streamlining-Initiative“ startete. Ihr Ziel war es, die Anzahl der Bedingungen zu reduzieren.

Aber die Zahl der Bedingungen blieb hoch. Dies liegt zum Teil an dem starren Prozess, durch den neue IWF-Programme zustande kommen. Wenn ein Land ein Programm beantragt, muss der Abkommensentwurf von allen neun Sektorabteilungen des IWF genehmigt werden. Dies ermöglicht es den Abteilungen, ihre „Haustierthemen“ einzubeziehen, was zu überambitionierten Programmen führt.

Eine Folge unserer Ergebnisse ist die Notwendigkeit einer stärkeren Führung, um die Politikkohärenz in den IWF-Programmen sicherzustellen. Dies ist gerade jetzt mit einer Rekordzahl von 80 neuen IWF-Kreditvereinbarungen aufgrund der COVID-19-Krise in Entwicklungsländern noch wichtiger.

Im Rahmen der doppelten Gesundheits- und Wirtschaftskrise von COVID-19 laufen diese Programme Gefahr, zu viele Bedingungen zu haben. Dies könnte Länder in eine finanzielle Katastrophe treiben … und wieder zurück zum IWF.

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